Közbeszerzési Hatóság

[ARCHÍV] A Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács útmutatója az innovációs partnerség alkalmazásának egyes kérdéseiről

(2021.05.06.)

A Közbeszerzési Hatóság keretében Működő Tanács a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 183. §-ának c) pontja alapján az alábbiak szerint útmutatót ad ki az innovációs partnerség alkalmazásának egyes kérdéseiről.

I. Bevezetés

A kutatás-fejlesztés és az innováció kiemelt szerepet töltenek be – a társadalmi, gazdasági jólét megtartása mellett – a környezeti fenntarthatóság biztosítása terén. Ennek érdekében az Európai Unió is kiemelt célként kezeli, hogy a magánberuházások bevonzása érdekében növelje a kutatásra-fejlesztésre fordított közkiadásokat [„Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020)]. Jelen útmutató a kutatás-fejlesztés és innováció tárgyú közbeszerzések megvalósítása kapcsán elsősorban az innovációs partnerség bemutatásával kíván segítséget nyújtani a jogalkalmazóknak.

Míg az innováció alapvetően a gazdasági tevékenység hatékonyságát, jövedelmezőségének javítását célzó tudományos, műszaki, szervezési, gazdálkodási, kereskedelmi műveletek összessége, addig a kutatás-fejlesztés csupán az alapkutatást, az alkalmazott kutatást és a kísérleti fejlesztést foglalja magában.[1] 

A Kbt. – az Európai Parlament és Tanács közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014/24/EU irányelv (a továbbiakban: Irányelv) előírásainak megfelelően – a kutatás-fejlesztés definícióját nem, az innováció fogalmát úgy rögzíti, hogy az olyan új vagy jelentős mértékben továbbfejlesztett termék, szolgáltatás vagy folyamat - beleértve többek között a termelési, építési, illetve konstrukciós folyamatokat - új marketingmódszer, vagy új szervezési mód megvalósítása az üzletvitel, a munkaszervezés vagy a külső kapcsolatok terén, amelynek célja különösen valamely tevékenység hatékonyságának javítása, kedvező társadalmi és környezeti hatások elérése [Kbt. 3. § 12. pont]. A Kbt. 96. § (2) bekezdésében rögzíti, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumokban a 95. § (1) bekezdésének megfelelően igényét olyan innovatív termékre, szolgáltatásra vagy építési beruházásra határozza meg, amely a piacon nem áll rendelkezésre.

A közbeszerzési eljárásokban a Kbt. fenti rendelkezése mentén az innováció a piaci újdonságot jelenti.

Az innovatív beszerzések a következőképpen valósulhatnak meg:  

  1. közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül, amennyiben a Kbt. 9. § (8) bekezdés l) pontja szerinti feltételek fennállnak, 
  2. közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzéssel (PCP), 
  3. közbeszerzési eljárás lefolytatásával.

ad. a)

Bizonyos esetekben a kutatási és fejlesztési tárgyú beszerzések (K+F beszerzések) tekintetében nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni akkor sem, ha annak becsült értéke eléri az irányadó – nemzeti vagy uniós – közbeszerzési értékhatárt: a Kbt. 9. § (8) bekezdés l) pontja szerint e törvényt - ha a beszerzés tárgya szolgáltatás megrendelése - nem kell alkalmazni a 73000000-2-tól 73120000-9-ig tartó, valamint a 73300000-5, a 73420000-2 és a 73430000-5 CPV kódok által meghatározott kutatási és fejlesztési szolgáltatásra, kivéve, ha annak eredményét kizárólag az ajánlatkérő hasznosítja tevékenysége során, és az ellenszolgáltatást teljes mértékben az ajánlatkérő szerv teljesíti.

A K+F beszerzés fentiek alapján nem közbeszerzés-köteles (értékhatártól függetlenül), amennyiben:

  • szolgáltatás-megrendelésnek minősül, és
  • a Kbt. 9. § (8) bekezdés l) pontja szerinti CPV kódok valamelyikének megfeleltethető, és
  • annak eredményét nem kizárólag az ajánlatkérő hasznosítja tevékenysége során és /vagy
  • az ellenszolgáltatást nem az ajánlatkérő szerv teljesíti teljes mértékben. 

ad. b)

A kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzéssel részletesen az V. fejezet foglalkozik.

ad. c)

Amennyiben ajánlatkérő kifejezetten saját hasznosításra kíván megrendelni – 73000000-2-tól 73120000-9-ig tartó, valamint a 73300000-5, a 73420000-2 és a 73430000-5 CPV kódú – K+F szolgáltatást és e beszerzését kizárólag ajánlatkérő finanszírozza (például európai uniós támogatásból és nincs benne üzleti forrás), vagy egyébként a Kbt. kivételi körébe nem tartozó K+F beszerzést, illetve K+F folyamatot igénylő beszerzést kíván megvalósítani, úgy – a beszerzés tárgyára irányadó közbeszerzési értékhatár elérése esetén – közbeszerzési eljárást köteles lefolytatni.[2] Ennek egyik módja az innovációs partnerségi eljárás lefolytatása.

II. Innovációs partnerség alkalmazásának esetei, avagy az innovációs partnerség tárgya

Jogalap tekintetében – mivel egyrészt a Kbt. 96. § (1) bekezdés a partnerségi szerződés megkötésére, azaz az eljárási szabályok tekintetében írja elő a tárgyalásos eljárás szabályainak alkalmazását (a Kbt. 96. §-ában foglalt eltérésekkel), másrészt a Kbt. az innovációs partnerség esetén nem rögzíti kifejezetten a Kbt. 85. § (2) bekezdésének alkalmazását (mint például versenypárbeszéd esetén 90. § (3) bekezdés) – az innovációs partnerség alkalmazásának nincsenek – a Kbt. 85. § (2) bekezdéséhez, illetve 98. § (2)-(5) bekezdéséhez hasonlóan tételesen meghatározott – jogszabályi feltételei. [Mindezt megerősíti az Irányelv Preambulumának (49) bekezdése]. Mindazonáltal az innovációs partnerség keretében kifejtett kutatás, fejlesztés eredményeként létrejött árut, szolgáltatást vagy építési beruházást az ajánlatkérő csak akkor szerezheti be, ha az megfelel a felek által az innovációs partnerségi szerződésben megállapított teljesítményszinteknek és maximális költségeknek.

Az innovációs partnerség alkalmazásának alapját a beszerzés célja határozza meg: innovatív termék, szolgáltatás vagy építési beruházás kifejlesztése, beszerzése. Az eljárásfajta választását a Kbt. 86. § (1) bekezdése szerinti jogcímmegjelölési kötelezettség teljesítése körében a beszerzés tárgya újszerűségének (innovativitásának) ismertetésével kell indokolnia az ajánlatkérőnek [Kbt. 96. § (2) bekezdés].

Figyelemmel arra, hogy a Kbt. a beszerzés tárgya vonatkozásában a piacon rendelkezésre nem állás tényét határozza meg az innováció alapvető feltételeként, kérdésként merülhet fel, hogy ajánlatkérő miként tudja – megfelelően – felmérni a piacot a tekintetben, hogy valamely termék, szolgáltatás, építési beruházás ezen feltételnek megfelel-e.

Alapvetően a piac ilyen irányú felmérése a technológia – adott beszerzés tervezésekor ismert – állása, az ajánlatkérő általános ismeretei alapján történhet, illetve kiemelt jelentőségűek lehetnek a közbeszerzési eljárások előkészítése során végzett piackutatási formák, mint például piaci konzultáció tartása a beszerezni kívánt termék-típus előállításával, szolgáltatás-fajta nyújtásával, hasonló építési beruházás megvalósításával jellemzően foglalkozó piaci szereplők felhívásával.

Azt, hogy a közbeszerzési dokumentumokban a közbeszerzés tárgyát ajánlatkérőnek milyen részletességgel kell meghatároznia, a tárgyalásos eljárás szabályai közül a Kbt. 87. § (1) bekezdése írja elő, mely szerint a közbeszerzés tárgyának leírását és a szerződéses feltételeket olyan pontossággal kell megadni, hogy a gazdasági szereplők megállapíthassák a beszerzés tárgyát és jellegét, eldönthessék, hogy kívánnak-e részvételi jelentkezést benyújtani, valamint az eljárás ajánlattételi szakaszában egyenlő eséllyel megfelelő első ajánlatot tudjanak tenni.

Ajánlatkérőnek az innovatív beszerzés megvalósításának szükségességét fokozottan kell vizsgálnia, különös tekintettel annak lehetséges költségvonzatára és hasznossági szempontjaira. 

III. Az ajánlatok bírálatának speciális szabályai

A Kbt. 96. § (4) bekezdése alapján az ajánlatok értékelése csak a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontrendszeren alapulhat. 

Kötelező olyan szempontot/szempontokat alkalmazni, amely/amelyek a beszerzés tárgyához kapcsolódnak és az ajánlatkérő által előre meghatározhatóak. A legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontrendszer keretében értékelhető például (ha az adott beszerzésnél értelmezhető):

  • a szakemberek tapasztalata (nagyobb tapasztalat esetén azzal arányos súlyozással vagy, ha alkalmassági feltételként ajánlatkérő előírt bizonyos követelményeket e tekintetben, az azon felüli kompetenciák értékelésével),
  • egyetemes tervezés szempontjai (például mozgássérültekre, kismamákra is „szabható” a beszerezni kívánt termék),
  • környezetkímélő energiaforrás/anyag felhasználható-e a kutatás-fejlesztés során, illetve a végtermék előállítása során.

Egyebekben innovációs partnerség esetén is alkalmazható a Kbt. 76. § (4) bekezdés, mely szerint a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontrendszer alkalmazható úgy is, hogy az abban szereplő ár vagy költség elemet az ajánlatkérő egy rögzített értéken megadja, és az ajánlattevők az egyéb értékelési szempontok tekintetében versenyeznek egymással.

Az ár értékelési szempontként történő alkalmazása során figyelemmel kell lenni arra, hogy a fejlesztés eredményeként létrejövő árukra, szolgáltatásokra vagy építési beruházásokra előre meghatározott maximális árat, vagy maximális költséget is szerepeltetni kell az értékelési szempontok között [Kbt. 96. § (7) bekezdés].

IV. A kutatási és fejlesztési projekt bemutatása

A Kbt. 96. § (7) bekezdése előírja, hogy az ajánlattevők ajánlatának tartalmaznia kell az ajánlatkérő által meghatározott - a létező megoldásokkal nem megoldható - igények teljesítésére irányuló kutatási és fejlesztési projekt leírását. A kutatási és fejlesztési projekt megfelelő leírása az ajánlatban azért is fontos, mivel a partnerségi szerződés részét képezi a kutatási és innovációs folyamat meghatározása a Kbt. 97. § (1) bekezdés alapján.

2021. február 1-jét követően az ajánlatkérőnek az értékelési szempontok között szerepeltetni kell a fejlesztés eredményeként létrejövő árukra, szolgáltatásokra vagy építési beruházásokra előre meghatározott maximális árat, vagy maximális költséget is.

A kutatási és fejlesztési projekt bemutatása tekintetében részletes segítségül szolgál a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatalának honlapján elérhető módszertani útmutató,[3] mely azonban kifejezetten csak a kutatás-fejlesztésre alkalmazható (az innováció meghatározására nem vonatkozik).

V. Az innovációs partnerség és egyéb eljárások kapcsolata

A kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzés (PCP) és az innovációs partnerség kapcsolata

Az Irányelv Preambulumának (47) bekezdése szerint továbbra sem kizárt a korábbi szabályok által lehetővé tett kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzés (pre-commercial procurement, PCP) lefolytatása, amennyiben a beszerzés tárgya olyan kutatás-fejlesztési szolgáltatás, mely kivételt képez az irányelvek hatálya alól. A PCP olyan K+F tárgyú szolgáltatásmegrendelésre irányuló eljárás, amely tehát nem közbeszerzési eljárás, és amely eredményeként az ajánlatkérő szerv nem tartja fenn saját kizárólagos használatra a K+F eredményeit. A PCP eljárás magában foglalhat prototípus-építést, valamint az első termékek vagy szolgáltatások egy meghatározott mennyiségének eredeti, tesztsorozat létrehozása céljából történő fejlesztéséig végzett tevékenységet is.

A PCP és az innovációs partnerség több hasonlóságot mutat, így mindkét eljárásfajta innovatív megoldás szükségessége esetén folytatható le, mindkettő több szakaszból áll, melyek a kutatás-fejlesztés fázisaihoz igazodnak, előre megállapított teljesítményszintek és költségek alapján, az egyes szakaszokban a résztvevők száma előre meghatározott szempontok szerint csökkenthető, mindkét eljárásban a szerződést a legjobb ár-minőség arány alapján kell odaítélni. Bár a PCP eljárás irányelvi szinten nem szabályozott, hiszen annak tárgya kivételi körbe tartozik, az alapelvi követelményekből eredően az eljárást a lehető legnagyobb mértékű versenyt biztosítva nagymértékben hasonlóan kell lefolytatni egy közbeszerzési eljáráshoz (meghirdetés követelménye, átláthatóság biztosítása, a résztvevő gazdasági szereplők egyenlő elbánásának biztosítása, diszkrimináció tilalma)[4].

A legfontosabb különbség a PCP és az innovációs partnerség között az eljárások felépítését illetően az, hogy míg az innovációs partnerség magában foglalja az innovatív termék, illetve szolgáltatás kifejlesztésének fázisait, valamint az ennek eredményeképp létrejövő termék, szolgáltatás, illetve építési beruházás beszerzését is, addig a PCP a kutatás-fejlesztésre korlátozódik, melyet szükségszerűen követ egy további közbeszerzési eljárás a létrejött új termék/szolgáltatás megrendelésére. 

Az innovációs partnerség és a versenypábeszéd kapcsolata

Versenypárbeszédet a Kbt. 85. § (2) bekezdésben foglalt esetekben lehet alkalmazni[5], amelyek között az innovációs partnerséget megalapozó körülményekkel (innovatív megoldások) rokon jegyeket mutató jogalapok is fellelhetőek [például Kbt. 85. § (2) bekezdés a)-b) pont]. Versenypárbeszéd esetén ugyanakkor az ajánlatkérő az adott szerződés teljesítésre alkalmas részvételre jelentkezőkkel párbeszédet folytat a közbeszerzés tárgyának, a szerződés típusának és feltételeinek pontos meghatározása érdekében, majd ajánlatot kér.[6] Alapvető különbség tehát az innovációs partnerség és a versenypárbeszéd között (azon túl, hogy a versenypárbeszédet csak bizonyos esetekben lehet alkalmazni), hogy versenypárbeszéd eredményeként beszerezni kívánt termék, szolgáltatás, építési beruházás – és így a megoldási javaslat, a benyújtandó ajánlat – nem követel meg kutatás-fejlesztési folyamatot. Még az innovációs partnerséghez „legközelebb álló” jogalap [Kbt. 85. § (2) bekezdés b) pont] esetén is az újszerűség a megoldásban és nem a beszerezni kívánt termékben, szolgáltatásban, építési beruházásban rejlik.

Az innovációs partnerség, a PCP és a versenypárbeszéd legfőbb tulajdonságait jelen táblázat foglalja össze:

Szerkesztés folyamatban..